¡Liberen al prisionero!

Imagina que no estás leyendo Mètode y que eres un agricultor propietario de tierras de secano en algún país semiárido. Imagina que puedes abrir un pozo e instalar una bomba que te permitirá regar tus tierras y multiplicar por cinco su rendimiento. Considera que todos los vecinos, de tu pueblo y de otros cercanos, están haciendo lo mismo. No sabes cuántos son ni cuánto sacan, aunque parece que, poco a poco, el nivel piezométrico está descendiendo. Y ahora, empáticamente, y con absoluta sinceridad, piensa qué harías. ¿Dejarías pasar la oportunidad de regar, de mejorar las condiciones de vida de tu familia? ¿O aprovecharías una parte del agua del acuífero, que al fin y al cabo es de todos?

En 1968, Garret Hardin dijo en un artículo que regaríais. Que tú y tus vecinos seguiríais estrategias individuales de maximización de los ingresos. Que unos por salir de la miseria y otros por acumular bienes, bien presionados por el crecimiento demográfico o por el progreso social, acabaríais regando, y que esto indefectiblemente traería la sobreexplotación del recurso (Hardin, 1968). El artículo de Hardin, «The tragedy of the commons», pasado por un barnizado hegeliano, se inspiraba en el conocido «dilema del prisionero». El prisionero en este caso es aquel que debe responder a la autoridad sin saber qué han dicho los demás prisioneros y, por lo tanto, sin saber si, para salvarse, es mejor delatarlos o protegerlos. Más de 52.000 citas académicas refrendan, a partes iguales, el éxito de la sensata propuesta fatalista y la posterior controversia.

Treinta años después, Elinor Ostrom rebatió el pesimismo y la desconfianza de Hardin en el género humano. Recogió en todo el mundo ejemplos de una exitosa gestión de los recursos comunales –entre los que estaba el caso de la huerta de Valencia– y proporcionó una nueva teoría, que la llevó a ser, en 2009, la primera mujer galardonada con el Premio Nobel de Economía. La autora californiana mostró cómo, bajo determinadas condiciones, las sociedades humanas son capaces de crear instituciones para la gestión colectiva de los recursos comunales perdurables y eficaces (Ostrom, 1990). Durante las dos décadas posteriores a la publicación de su trabajo Governing the commons, Ostrom fue perfilando su «teoría de los comunes», arropada por otros investigadores y algunos discípulos. Unos y otros han generado un notorio corpus de conocimiento que ayuda a entender por qué en algunos lugares la acción colectiva evita la sobreexplotación de los recursos naturales, mientras que en otros se abre paso el drama desalentador descrito por Hardin.

No existen principios universales que puedan aplicarse a la gestión del agua subterránea. Sobre ella no recae ni un fatum insoslayable, ni existe una fórmula magistral que prevenga la tragedia. Más bien, encontramos una serie de factores, medidas y estrategias que, adaptadas a cada caso y a sus condiciones socioecológicas, pueden coadyuvar a desarrollar instituciones robustas y a desplegar una gestión sostenible. O no. La variedad de factores a considerar conforma una matriz muy amplia, con interacciones aún no completamente sistematizadas, que se han convertido en un campo de investigación estimulante en el que coinciden expertos de las ciencias sociales, la ingeniería y las ciencias de la tierra.

La huerta de Valencia fue citada por la economista Elinor Ostrom como un caso de buena gestión de los recursos hídricos desde la colectividad, en su ensayo Governing the commons. En este presentaba su teoría de los comunes, que le valió el Premio Nobel de Economía en 2009. En las imágenes, de izquierda a derecha, de arriba abajo, motores hidráulicos a los términos de Massalfassar, la Pobla de Farnals, Mahuella y Cases de Bàrcena. Los motores elevan las aguas extraídas del subsuelo para complementar el agua del río Turia cuando esta no es suficiente para el riego de los cultivos. Fotografías de Vicent Sales

Gestión comunitaria, control estatal y cogestión

La teoría de los comunes funciona muy bien a escala micro. Pensemos en los oasis magrebíes, en los qanats de Irán o en algunos de nuestros riegos de fuentes tradicionales. En estas huertas, las comunidades locales han sabido administrar el agua y la concurrencia de competidores durante muchos siglos. Son un paradigma de sostenibilidad. Son contextos donde se cumplen la mayor parte de las condiciones definidas por Ostrom. La acción colectiva tiene éxito fácilmente cuando se dispone de un recurso y un grupo de usuarios claramente delimitados; cuando existe una cierta autonomía local, existen normas desarrolladas y modificadas localmente, existe una justicia rápida y asequible, y se aprueban sanciones proporcionadas. Es, en definitiva, una serie de fórmulas compartidas por el decálogo de Ostrom, por nuestras comunidades de regantes y por muchas otras instituciones comunales.

Esta gestión comunitaria, asociada a aprovechamientos tradicionales y engendrada en sociedades preindustriales, basa buena parte de su éxito en la dependencia de surgencias naturales o de galerías drenantes que funcionan por gravedad (qanat, khettara, foggara). Sin embargo, cuando llegan las tecnologías de bombeo, las fronteras del recurso se borran y los límites a la extracción se difuminan. Entonces, muy pocas comunidades evitan la sobreexplotación. Algunas sobreviven institucionalmente, porque son ellas mismas las que incorporan estas tecnologías para expandir sus áreas regables, sin modificar sustancialmente el grupo social. Pero otras son expoliadas, ya que los nuevos pozos son abiertos por el agronegocio o por grandes proyectos estatales destinados a otros grupos sociales. Estos descienden el freático y secan las surgencias naturales y los minados que durante siglos han aprovechado las comunidades tradicionales.

La acción del estado ha sido a veces simbolizada por la doble cara de Jano, padre de Fontus en la mitología romana. El dios Jano era representado mirando a la vez hacia un lado y hacia el otro, al igual que el estado, en todo el mundo y desde mediados del siglo XX, ha sido promotor de la explotación intensiva de los recursos subterráneos y, al mismo tiempo (o un poco después), es impulsor de diversas medidas para tratar de controlar su expansión (Kuper et al., 2016).

Canales y riegos abandonados de la foggara que abastecía con agua subterránea el palmeral de Ouled Aïssa, Argelia. En el centro de la imagen, el partidor que dividía proporcionalmente el agua. Idda Salem / Water Alternatives Photos

Nosotros solo miraremos ahora una de las caras de Jano, la que para algunos nos dirige un incómodo gesto paternalista y, para otros, encarna la protección de la res publica. Los expertos en la gobernanza del agua subterránea han analizado en numerosos trabajos la acción del estado en la protección de este recurso, generalmente para destacar, dadas las numerosas experiencias fallidas, la incapacidad de las autoridades para prevenir, controlar o revertir los procesos de sobreexplotación. Estos procesos demasiado frecuentemente dejan humedales secos, fuentes silenciadas y tramos fluviales desecados (es el caso de Doñana, las Tablas de Daimiel, del Pou Clar y del río Chícamo, sin salir de la península ibérica y sin riesgo de ser metafóricos).

Los estados han aplicado un limitado repertorio de medidas conservacionistas. Se ha ensayado la introducción masiva de contadores en los pozos, se han ofrecido ayudas económicas para retirar tierras de regadío, se ha promocionado y subvencionado la instalación de tecnologías de riego supuestamente ahorradoras y, por supuesto, se han clausurado (algunos) pozos. El balance global es bastante desalentador (Molle y Closas, 2020a). El firme compromiso de algunas autoridades no es suficiente, ya que su corta lista de medidas tropieza con otra de numerosos obstáculos. Muchos agricultores saben que basta con colocar un imán para inutilizar temporalmente un contador. Y los administradores públicos son conscientes de que los presupuestos para compensar la retirada de tierras son limitados y no pueden mantenerse de forma permanente. De igual modo, unos y otros asumen que la capacidad de vigilancia y detección de las infracciones es costosa económica y socialmente. En ocasiones, incluso existen obstáculos legales que restringen o dificultan los mecanismos sancionadores.

Además, muy a menudo, una cara de Jano debe reírse de la ingenuidad de la otra. Políticamente, es muy difícil dar la vuelta a décadas de actuaciones de movilización de los recursos hídricos y de promoción de la expansión de los regadíos; romper con redes de clientelismo fuertemente consolidadas en el medio rural, y más aún hacerlo en democracia, sabiendo que los opositores estarán esperando para a movilizar a los descontentos. También resulta complicado actuar cuando existen contradicciones entre las políticas agrarias, hídricas y ambientales, diseñadas desde diferentes esferas de gobierno y con distintos interlocutores sociales. Con demasiada frecuencia, también por distintos perfiles profesionales.

Ante las limitaciones de la gestión comunitaria y la actuación del estado, últimamente los expertos reclaman la implantación de modelos de cogestión, que tratan de combinar sinérgicamente los elementos positivos de ambos enfoques. Estos modelos incluyen un espectro amplio de soluciones, que permiten abordar los problemas y obstáculos desde una posición social e institucional más sólida. La base de la cogestión es la colaboración entre las organizaciones de gestión colectiva gobernadas por los usuarios y las administraciones públicas. Existen diversas fórmulas que siguen este patrón, como los contracts de nappes marroquíes, los comités técnicos de agua subterránea mexicanos (COTAS) o los organismes uniques de gestion collective (OUGC) franceses, y la legislación española obliga a la creación de juntas centrales de usuarios en acuíferos sobreexplotados. Se trata de respuestas institucionales que tratan de trasladar a los usuarios la responsabilidad de manejar sosteniblemente el recurso, y los dota de un cierto autogobierno bajo la tutela y el apoyo del estado (Molle y Closas, 2020b).

¿Da buenos resultados la cogestión? No es una panacea, ni cabe esperar que simplemente creando de facto instituciones de gobernanza participativa se consiga una gestión sostenible de los recursos subterráneos. Pero, objetivamente, el análisis de experiencias publicadas en la literatura científica muestra que los resultados pueden ir más allá de lo que se logra cuando el estado actúa unilateralmente. Los casos de éxito muestran que se trata de procesos largos de construcción de confianza ­­–entre los usuarios y entre estos y la administración–, que requieren de cierta maduración y que se manifiestan en un contrato social que debe dotar de legitimidad a sus líderes. Además, es importante levantar esta arquitectura institucional con tiempo, antes de que el acuífero presente signos de un agotamiento difícilmente reversible.

Desde el punto de vista de las instituciones de acción colectiva, las experiencias de éxito y de fracaso muestran la validez de los principios formulados por Ostrom. La dimensión del grupo y el recurso, la homogeneidad social, la autonomía y la proporción en el diseño de las normas son clave. Desde la perspectiva del estado, los estudios prueban que la tutela de la administración pública debe desempeñarse desde un posicionamiento jerárquico, que haga permanentemente presente la sombra del gobierno. Las instituciones colectivas deben sentir que el autocontrol es mejor que el control externo, y que, si no son capaces de asumirlo, será el aparato estatal el que tomará el gobierno del acuífero, con capacidad para imponer medidas coercitivas. Además, tanto para la gestión colectiva como para la administración pública es determinante gestionar con absoluta transparencia la información sobre la naturaleza, la evolución y los usos del acuífero.

La información: ¿qué sabe el prisionero?

Si el prisionero sabe exactamente qué dirán sus compañeros, y sabe que lo que confesarán son hechos probados, no hay ningún dilema. Si sabes cuánta agua extraen tus vecinos, cuánta hay en el acuífero y cuál puede ser el ritmo de extracción, tomarás la decisión sobre regar o no regar tus tierras más fácilmente. La información compartida sobre el estado del acuífero y sus usos es la piedra angular de la gestión de aguas subterráneas.

Por ello, existe un consenso científico amplio en reclamar una mayor transparencia en la gestión de la información sobre el agua subterránea. Es esencial para construir confianza entre usuarios y administradores. Sin embargo, este hecho tan evidente es muchas veces demasiado difícil de materializar. En primer lugar, porque a menudo nos falta información fehaciente sobre el comportamiento de determinados acuíferos y, en segundo lugar, porque no se comparte la información sobre el comportamiento de los usuarios.

Respecto a la primera carencia, en los últimos años se han producido avances importantes en las técnicas de modelización del agua subterránea, pero este progreso contrasta demasiadas veces con la falta de datos reales. Es, en cierto modo, una paradoja. La falta de datos es la que ha estimulado el desarrollo de las técnicas de modelización, pero es la que, al fin y al cabo, marca un techo a la verosimilitud de sus resultados. La maquinaria del modelo debe alimentarse con datos de calidad. Con excesiva frecuencia, existen más estímulos para la investigación en modelizaciones que para la construcción de redes de monitorización. Es una trampa típica de la política científica, generosa con los resultados a corto plazo (en formato de proyecto) y tacaña en los seguimientos instrumentales de larga duración que exigen una fuerte inversión inicial. Además, en muchas ocasiones, cuando esta información sobre los acuíferos existe, lo que faltan son mecanismos de transmisión a los usuarios. Si los usuarios no reciben esta información, no serán conscientes del impacto de sus actos y no existirán motivaciones para tomar decisiones colectivas. Se enfrentarán de nuevo al dilema del prisionero.

Durante los primeros años del siglo XXI, se excavaron numerosos pozos poco profundos en la zona del delta del Nilo (Egipto), como consecuencia de la expansión del cultivo del arroz y una situación de carencia generalizada de agua. Para 2014, se calculaba que había entre 50.000 y 100.000 pozos en todo el delta, los cuales han contribuido a su salinización. François Molle / Water Alternatives Photos

En cuanto al segundo obstáculo en la información, es más difícil aún que los usuarios compartan información sobre sus extracciones. Sin embargo, últimamente, la incorporación de determinadas tecnologías está facilitando el desarrollo de sistemas mejorados de provisión de información. En algunas zonas, sobre todo en aquellas con predominio de cultivos herbáceos, se han ensayado métodos efectivos de control de la superficie regada por teledetección. A partir de las necesidades hídricas de cada cultivo, se puede hacer una estimación fácil del consumo hídrico y, por tanto, retratar cada campaña a todos los usuarios. En otros casos, se están desarrollando técnicas de ciencia ciudadana mediante aplicaciones vía móvil, a través de las cuales los usuarios pueden facilitar información de las extracciones, niveles de sus pozos o calidad del agua, y al mismo tiempo recibir los datos de los demás y de la evolución del acuífero, lo cual favorece la construcción de confianza y la gestión responsable.

Estas y otras tecnoluciones no tienen éxito por sí mismas (Rouillard et al., 2021), de la misma forma que las instituciones de gestión colectiva no funcionan por el mero hecho de constituirse formalmente. Es necesaria la consolidación de compromisos conjuntos que, basados en la máxima transparencia informativa, permiten a los usuarios llegar a diagnósticos compartidos de la situación de los acuíferos, alcanzar una confianza mutua y en las instituciones de autogobierno, y disponer de mecanismos de sanción. Son procesos en los que el mundo académico puede tener un papel clave, actuando entre la acción colectiva y el estado, aportando técnicas sociales e ingenieriles y contribuyendo a construir confianza. Se trata de activar estrategias, socialmente lentas y complejas, para que los usuarios asuman que el bien común pasa necesariamente por el autocontrol. Es hora de liberar al prisionero. Al menos de la carga mental del dilema.